政治和法制

历史上，青海长期处于封闭状态，政治、经济、文化十分落后。1949年10月中华人民共和国建立后，青海发生了天翻地覆的变化，社会主义民主法制不断发展；特别是中共十一届三中全会以来，民主法制建设取得了长足的进步。

一、历史沿革

10～13世纪，封建制度在青海牧区普遍建立。西汉时，青海少数民族已纳入封建中央集权管辖之下。唐、宋时期，中央政权曾封少数民族首领为“土官”。从元代起，逐渐实行千百户制度，并延续到明、清。辛亥革命后，蒙古王公和西藏宗教政治首领虽拥护共和，受到北洋军阀的分封，但并未经过民主革命的建政阶段，地方政权仍保留着封建的专制制度。1913年，北洋政府改“青海办事大臣”为“青海办事长官”。1915年撤销青海办事长官，改西宁镇总兵为西宁镇守使。不久，西宁镇守使又改为甘边宁海镇守使，由马麒任镇守使兼蒙番宣慰使，集军政大权于一身，从此奠定了马家政权统治青海的基础。

1928年9月5日，南京国民政府中央政治会议决定建立青海省，治设西宁。10月17日，将甘肃省原西宁道属之西宁、大通、乐都、循化、巴燕、丹噶尔、贵德等地划归青海省管辖。1929年1月，青海省正式建立，孙连仲任主席。不久，孙连仲被马麒取代。马麒死后，其弟马麟继任。1936年6月起，马步芳先后任青海省代主席、主席，直到1949年9月逃往台湾。

青海正式建省后，行政区划及政权建制屡有变化。至1949年底，全省县以上行政区划为1市、1专区、2个设治局和19个县，即西宁市、玉树专区(辖玉树、称多、囊谦3县和星川设治局)、祁连设治局及湟中、乐都、民和、大通、互助、贵德、化隆、循化、湟源、门源、共和、海晏、同仁、同德、都兰、兴海16县。县以下共有233个乡(镇)。基层政权实行保甲制度，全省共有1087个保、10913个甲。在省政府设司法处，实行审检合署制，在审判中运用国民党旧法。同时，建立了青海省高等法院和西宁地方法院。至1949年9月，先后成立了乐都、民和、化隆、湟源、大通等地方法院。

1949年以前，青海东部农业区尚处于封建社会的中后期；而约占全省面积98%的广大牧区则处于封建社会的中前期，并带有较多的奴隶制残余。广大农牧民不仅受到地主、千百户、牧主、王公贵族的残酷压迫和剥削，而且受到国民党马步芳统治集团推行的民族歧视和压迫政策的摧残，多次遭到疯狂的掠夺和屠杀。落后的生产工具、逐水草而居的游牧方式、封闭的自给自足自然经济以及宗教的思想禁锢和经济剥削等，造成生产发展缓慢甚至停滞，政治、经济、文化十分落后，人民生活悲惨万状。当时社会的基本状况是：生产力发展水平低，农业、牧业、手工业只有简单的分工，和外部现代化经济几乎没有联系，农、牧民对占有牲畜、土地、牧场、草山等生产资料的地主、牧主、千百户和头人在很大程度上存在着人身依附关系，受到残酷的压迫和剥削，处于愚昧状态；在牧区，带有原始社会部落形态和较多奴隶制残余的封建统治与宗教相结合，形成政教合一的政权；由于没有经历过民主革命较深的影响和熏陶，加之文盲众多，现代民主意识极为薄弱。这些特点，给青海的社会主义民主法制建设带来艰巨性、复杂性和长期性。

1949年9月5日，中国人民解放军解放西宁，结束了马氏家族在青海长达37年的血腥统治，使处于水深火热之中的近150万各族人民获得了新生，建立了人民政权。1949～1966年的17年间，青海政权建设经历了青海省人民军政委员会、青海省各族各界人民代表会议和青海省人民代表大会3个阶段。省人民军政委员会是军政时期的地方权力机关，暂时行使省人民政府职权。各族各界人民代表会议根据中央人民政府颁布的《省各界人民代表会议组织通则》规定，代行省人民代表大会职权。1954年《中华人民共和国宪法》颁布后，省人民代表大会成为青海省地方国家权力机关。与此同时，省地方国家行政机关也经历了暂时代行职权的省人民军政委员会、省人民政府和省人民委员会的变化。1950年1月1日青海省人民政府成立后，人民军政委员会完成历史使命。1954年8月，青海省第一届人民代表大会第一次会议召开，并选出了出席第一届全国人民代表大会的9名代表。1954年12月，省第一届人民代表大会第二次会议召开，根据中华人民共和国宪法将青海省人民政府改称青海省人民委员会。省人民委员会既是省人民代表大会的执行机关，又是青海地方国家行政机关。1955年5月，中国人民政治协商委员会青海省委员会正式成立，为巩固和发展爱国统一战线迈出了重要的一步。

1949年8～9月，青海各地陆续解放，各级人民政府相继成立。8月27日，中国人民解放军第2军第5师解放循化县，首先建立了循化县临时人民政府。9月8日，西宁市军管会成立，并在玉树成立了特派员办事处。11月，都兰县人民政府成立。1950年6月，玉树特派员办事处撤销，设立玉树专区人民行政督察专员公署。到1950年，全省已建立16个县(市)人民政府和玉树专员公署(辖玉树、囊谦、称多3县)，并建立了海晏区行政委员会、曲麻莱和祁连两个设治局以及刚察、河南、果洛3个区。在建立各级人民政府的同时，任命或委任部落头人、宗教领袖、千百户等在当地维持社会治安，负责推行人民政府的政策法令。随着恢复生产、剿匪、民主改革、减租反霸、土改等项工作的开展，各地陆续召开了各族各界人民代表会议，并向建立各级人民代表大会过渡。根据《共同纲领》和中央人民政府《关于民族区域自治实施纲要》的规定，本着充分照顾民族特点、民族关系、地区特点和历史传统的精神，在少数民族聚居区着手筹备建立民族区域自治政权。

在民主政权建立之初，根据当时青海多民族的具体情况，中共青海省委提出“慎重稳进”的方针。其措施是：动员一切力量，消灭残余股匪，收容散兵，收缴武器；以西宁为中心，推及各县，自上而下地进行接管工作，迅速复工、复课、复业，整顿财务；组建各级人民政府，吸收各族进步人士参加工作。1950年1月，中共青海省委作出《关于1950年三大任务的决定》，把剿匪肃特、建立健全各级人民政权、恢复和发展生产作为首要任务。同时强调在工作中要十分注意党的民族政策。在中央和省委的正确领导下，各项任务得以顺利完成。

为使农、牧民进一步翻身解放，青海在广大城乡实行了民主改革，废除了封建剥削和压迫制度，并逐步实行社会主义改造。民主改革的具体内容是：组织农、牧民走互助合作道路；对牧主采取“不分、不斗、不划阶级”的赎买政策；根据“牧工牧主两利”原则，合理分配草场，限制剥削，保护群众利益；严格执行宗教信仰自由政策，废除宗教特权。1950年冬到1952年春，在东部农业区11个县(市)253个乡实行了减租减息和反霸斗争，惩治了一批恶霸地主。1951年冬到1953年春，在占全省人口约70%的11个县(市)开展了土地改革运动，使广大贫佃农分得了土地。经过土改，废除了封建地主土地所有制，摧毁了封建势力在农村的统治，解放了农村生产力。

人民政权建立之初，马步芳残余于1949年12月开始发动大规模武装叛乱。至1953年，历时3年多的叛乱被平息。根据1951年2月21日公布的《中华人民共和国惩治反革命条例》，青海及时地大张旗鼓地开展了镇压反革命运动，加强和巩固了人民民主专政。

1949年12月1日，青海省人民法院成立。1950年，青海省公安厅和青海省人民检察署先后成立。其后又建立了司法厅，加强了司法行政工作。1952年，全省开展了司法改革运动，废除旧法，彻底改造和整顿各级司法机关，使之从组织上、思想上和作风上纯洁化。公检法司的建立，思想作风的整顿，旧法观点的清除，使人民政权新的司法体系逐步建立起来，民主法制建设逐步完善和发展，对保障新生政权的巩固和各项任务的完成起了十分重要的作用。

二、民族工作及民族自治政权建设

1950年1月，青海省各族人民联谊会召开，各族各界人民代表围绕当时亟待解决的问题进行了充分协商。这些问题是：实现各民族亲密团结，消灭历史上遗留的民族隔阂；迅速有效地巩固社会治安，使人民安居乐业；沟通牧区贸易，恢复和发展牧业生产，搞好城乡物资交流，繁荣经济贸易。1950年8月，青海省人民政府作出《关于召开首届各族各界人民代表会议的决定》。10月，会议正式召开，省政府主席赵寿山作了题为《青海省人民政府9个月来的工作报告和今后工作意见》的报告。1951年9月，第二次各族各界人民代表会议召开，赵寿山主席作了政府工作报告。这次会议对进一步推动民族团结、加强人民政权建设和保证各项工作的顺利进行起到了重要作用。

在地方政权的建立过程中，青海十分重视民族区域自治政权的建设，并且注意配备一定数量的少数民族上层人士担任领导职务。随着各项工作的顺利进展，条件逐渐成熟，青海省各族各界人民代表会议决定在牧区积极建立民族区域自治政权。1951年11月23日，同德藏族自治区人民政府成立。12月25日，玉树藏族自治区人民政府成立。1952年，中央人民政府颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲领》，进一步推动了青海省的地方自治政权建设。1952年，兴海、同仁、共和、都兰、祁连、海晏等县级民族自治政权建立。1953～1954年，又先后建立了海南、海北、海西、黄南、果洛5个专区级和门源、互助、化隆、河南等县级民族区域自治政权。同时，还建立了8个区级民族区域自治政权和46个民族乡。这一时期，民族、统战工作成绩显著。

1956年社会主义改造基本完成后，党内在民族问题上产生了较为严重的“左”的失误。例如：1957年不适当地开展了反对地方民族主义的斗争；1958年在部分牧区平叛中犯了扩大化错误；否定民族特点，不尊重民族风俗习惯，轻视民族文化艺术形式，忽视民族语言文字，等等。1961年，中共西北局召开了西北地区第一次民族工作会议，重申了党的民族政策，纠正了民族工作中“左”的错误。同年8月，中共青海省委在中央的指导下，召开了全省三级干部会议，贯彻西北民族工作会议精神。其后，民族工作出现了较好形势。但在1963年开始的社会主义教育运动中，又混淆了民族问题和阶级问题的界限，“左”的错误再次抬头。1966年开始的“文化大革命”，又进一步全面否定解放后17年来的民族工作成就，诬蔑民族工作执行了“投降主义”、“修正主义”路线，致使民族工作机构被撤销，部分少数民族干部和群众遭到残酷迫害，党的民族政策遭到严重破坏，社会主义法制被践踏，社会主义的民族关系和民族地区的各项建设受到极大的损害。

三、政治和法制建设

中华人民共和国建立后，青海政治、法制建设大体上经历了4个时期。

1949～1957年 在短短的几年内完成了剿匪肃特、民主建政、减租减息、土地改革、民主改革、社会主义改造等任务。由于坚持了实事求是的思想路线，党的政策充分注意了民族地区的实际，工作进展顺利，民主政权和法制建设成绩斐然。这一时期，完成了由各族各界人民代表会议向人民代表大会的过渡，权力机关、行政机关、司法机关逐步建立和健全，职能划分逐步合理，民主法制建设顺利而有序地发展。

1957～1966年 这一时期，虽然各方面工作取得了较大成绩，但由于在指导思想上受“左”的影响，工作中也有重大失误。1957年，根据中央指示在全省范围内开展了整风运动，并遵照中央指示从6月起开展反右派斗争。然而，反右派斗争严重扩大化，把一批知识分子、爱国人士和党政干部错误地划成了右派分子，造成不良后果。此后，由于以党代政，人民代表大会难以发挥作用。1958年党的八届二中全会后，全省展开了“大跃进”运动。省委提出“一步登天”实现“人民公社化”的口号，大搞“一大二公”、大炼钢铁，在人口分散的草原上办集体食堂。一时间，高指标、浮夸风、共产风盛行。1960年，省委又不顾自然条件和客观规律，提出“以开荒为纲”的错误口号，浪费了大量人力和财力，造成草原的严重破坏。瞎指挥、浮夸风、共产风给全省经济造成灾难性后果，也给民主法制建设带来不良影响。1959年8月10日～9月16日，中共青海省委二届十二次全委(扩大)会议传达了中央庐山会议和中央八届八中全会精神，通过了反对右倾机会主义的决议。会后，在省级各单位和州市县普遍展开了“反右倾”斗争。由于指导思想上“左”的错误，给民主法制建设带来极坏影响。例如：在司法领域不按法院组织法和检察院组织法办事，办案中成立所谓“政法联合办公室”，放弃了法律规定的公检法三家互相配合、互相制约的原则；不按当时最高人民法院所规定的审判程序办案，“一书代三书(即批准逮捕决定书、起诉书、判决书)”；审判中量刑普遍偏重，等等。这些错误做法，造成一些冤假错案，尤其在平叛案件的处理中发生了扩大化错误，错捕、错判了一些民族宗教界人士和被裹胁的群众。1961年7月，省委召开三级干部会议，揭发、批判并纠正了工作中的错误。从1961年下半年起，对冤假错案进行了纠正和平反。1963年初，在全省农业区各县和部分牧区县、社以及城市的街道、单位又先后展开了社会主义教育运动(又称“四清”运动)。在“四清”运动中，违反政策和法律的现象较为普遍。例如：进行所谓民主革命补课，补划了一批富农分子；在少数民族地区，结合“四清”对宗教特权进行揭发和批判时，违反宗教、民族政策现象时有发生。“四清”运动中的错误作法，不仅伤害了民族感情，影响了民族团结，而且也在人们思想上造成极大混乱，严重地挫伤了群众和干部的积极性。

1966～1976年 “文化大革命”中，青海的政治、经济、法制遭受严重破坏，人民代表大会被迫停止活动，党政机关被夺权，公检法机构被砸烂，社会主义法制被破坏，人们正常的生产、生活和工作秩序被搅乱。这一时期，青海政权机构有很大变化，大体上可以分为两个阶段：第一阶段从1966年5月“文化大革命”开始到1967年8月青海省革命委员会成立。这期间经历了“造反派”非法夺权和全面实行军管，中国人民解放军青海省军事管制委员会取代了省人民委员会。第二阶段从青海省革命委员会成立到1976年10月粉碎江青反革命集团。这期间，青海的政权组织是革命委员会，原省人民委员会及其办事机构被撤销，先后成立了10个组以及若干部、室等机构，原厅局除邮电、铁路、地质3局和中国人民银行青海省分行外，其余全部撤销。

1976年10月～1994年底 1976年10月粉碎江青反革命集团后，人民代表大会制度恢复并不断完善，法制建设取得了重大进展。1978年12月党的十一届三中全会后，青海的民主法制建设进入了一个新时期，人大制度从组织上得到加强，职能得到强化。1977年12月，青海省第五届人民代表大会召开，调整了省革命委员会的领导。1978年7月，重建了青海省人民检察院。1979年8月，根据全国人大五届二次会议决定，选举产生了青海省人民代表大会常务委员会，选出了省人大常委会主任、副主任和委员，选出了省长、副省长、高级人民法院院长和省人民检察院检察长。同时，决定改青海省革命委员会为青海省人民政府。1982年12月27日，中共青海省委、省人民政府作出《关于青海省级机关机构改革的决定》。此后，根据干部“四化”方针，对省直部、委、厅、局领导班子普遍进行了配备和调整。1983年7月16日，省人大常委会通过了《关于省人民政府机构改革的决定》。1983年4月～1987年4月，青海省第六届人民代表大会共开了5次会议。在这届任期内，经国务院批准，大通、民和两县改为回族土族自治县。此时，全省行政区划包括：西宁市，海东地区行政公署，玉树、果洛、海北、海南、黄南藏族自治州，海西蒙古族藏族自治州，7个民族自治县，4个市辖区，1个州属市，30个县。1988年1月～1993年1月，青海省第七届人民代表大会共召开了5次会议。在第一次会议上，决定将原省人大常委会的民族工作委员会、法制工作委员会、财政经济工作委员会以及教育科学文化卫生工作委员会改为省人大的专门委员会，并在海东地区设立了省人大常委会联络处。这标志着青海省人大制度不断健全，省人大及其常委会在行使立法、监督、重大问题决定和任免权等方面日趋规范化和制度化。青海省人大制度的发展主要体现在以下几个方面：

加大了立法力度 从1954年8月至1994年6月底，省人民代表大会共制定和批准地方性法规、自治条例和单行条例121件，通过法规性决定、决议28件。1988年七届人大以来，立法步伐显著加快，立法领域不断拓宽，突出了地方特色，有较强的针对性和操作性；特别是经济方面的立法速度加快，比重加大。1993年共立法16件，其中关于经济方面的就有11件，占全年立法总数的68．8%。这些法规对依法管理经济和保障经济发展起了极重要的作用。针对青海多民族的特点，省人大还注意了有关民族问题的立法，审议批准各自治州、县自治条例和单行条例44件。到1992年底，全省6个自治州、7个自治县都制定了自治条例，从而为贯彻民族区域自治法、保障少数民族根据自已的特点管理本民族事务、巩固和发展社会主义的新型民族关系以及促进民族地区改革开放和经济建设发展提供了法律保障。

加强了监督工作 自县级人大建立常委会以来，全省各级人大及其常委会经常对本地区改革开放、经济建设以及执行法律中的重点问题开展工作监督和法律监督，先后对200多件法律法规的执法情况进行了检查，并以听取工作汇报、代表视察、调查、质询、询问、述职评议以及处理来信来访等方式，对“一府两院”进行监督，以保证法律法规的实施，保障人民的民主权利和各项工作顺利进行。

促进重大事项决策的民主化、科学化 40年来，各级人大及其常委会围绕党和国家各个时期的中心任务，依法讨论、审议、决定本行政区域内政治、经济、科教、文卫、民族等方面的重大事项，审议和批准本地区国民经济计划和财政预决算，保证了国家法制的统一和决策的正确性。从1979年县级以上人大设立常委会以来，仅省人大常委会就全省的重大事项作出决议、决定就有208件。这些决议、决定的执行，保证了各项建设事业顺利发展。

依法选举和任免各级机关领导干部 40年来，省各级人大常委会依法选举和任命了各级国家机关的领导人员，使人民信任的、能为人民服务的人员担任了各级国家机关的领导职务。累计选出全国人大代表107人，省人大代表2882人(不含增加和补选的代表)；选举或任命省人大常委会正副主任50名，高级人民法院院长和省人民检察院检察长24人。1978年以来的4次县、乡人大换届选举中，共选出县人大代表13717名，乡(镇)人大代表44085名，县人大常委会正副主任521名，正副县长(区长、市长)619名，法院院长和检察长253名，正副乡(镇)长3169名。还任命了一大批审判员和检察员。

充分保证和发挥人大代表参加管理社会、管理国家的权利 40年来，省各级人民代表大会代表受选民重托，认真履行代表职责，代表人民行使当家作主的权利。据统计，省六届人大以来，历次代表大会上共提出议案927件，建议批评和意见1141件。这对监督“一府两院”的工作，促进各项事业发展起了很大作用。随着人大制度的健全和发展，代表素质、民主法制意识和政策水平均有很大提高。

加强了组织建设 在人大制度日趋健全和完善的同时，全省培养和建立了一支人大工作队伍，在实践中锻炼和造就了一批具有法律知识和人大工作经验的专门人才，为今后的民主法制建设和人大制度发展打下了良好的基础。

作为审判机关的法院和作为行使国家检察权的检察机关，在青海省建政初期隶属于政府。1954年中华人民共和国宪法和法院组织法、检察院组织法颁布后，法院和检察机关从政府中分离出来。1976年起，各级法院和检察院相继恢复并得到加强，各项制度日趋完备健全。到1988年底，全省共有人民法院58个，即1个高级法院、9个中级法院、47个基层法院和兰州军区青海军事专门法院。到1994年底，全省已建立检察院60个，检察工作人员达1866名。全省审判、检察制度和体系日趋完善。与此同时，法律服务和中介组织亦有较大发展。至1994年底，全省已建立律师事务所60个，有从业律师426名；建立公证处52个，有公证人员190名；省的各大企事业单位都聘请了法律顾问，各厅局都较普遍地设立了法律研究机构和法律咨询机构。法律服务机构和中介组织的加强和发展，不仅可为公民和法人提供法律帮助，而且对保障公民和法人的合法权益、促进民主法制建设都有重要作用。

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